NORMATIVA

Dighe e traverse - Normativa

La normativa italiana sulle dighe di ritenuta è abbondante, complessa (anche perché interconnessa con diverse disposizioni generali di protezione civile e di tutela ambientale), molto pesante da osservare per chi gestisca una diga.

Le principali norme di legge specificamente dedicate alle dighe possono essere raggruppate in:

Nel primo gruppo si possono annoverare il Regolamento dighe di cui al d.P.R. 1° novembre 1959, n. 1363 (di cui sopravvive la prima parte, contenente norme generali per la progettazione, costruzione ed esercizio) e diverse disposizioni successive emanate a integrazione del Regolamento medesimo. In particolare: la circolare Min. LL.PP. 28 agosto 1986, n. 1125; la circolare Min. LL.PP. 4 dicembre 1987, n. 352; la legge 21 ottobre 1994, n. 584; la circolare P.C.M. 13 dicembre 1995, n. DSTN/2/22806.

Al secondo gruppo appartengono le Norme tecniche di cui al decreto Min. II.TT. 26 giugno 2014, e le precedenti Norme tecniche di cui al decreto Min. LL.PP. 24 marzo 1982, sostituite dalle norme del 2014 ma ancora oggi applicabili limitatamente alle dighe in costruzione già iniziate o con lavori già affidati, nonché ai progetti definitivi o esecutivi già approvati prima dell’entrata in vigore delle norme 2014.

Alle disposizioni normative predette se ne aggiungono numerose altre che disciplinano l’attività dell’Autorità tutoria nazionale (prima Servizio Nazionale Dighe, poi Registro Italiano Dighe, oggi Direzione Dighe del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) oppure impartiscono direttive di carattere ambientale o ai fini di protezione civile.

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Definizioni e ambito di applicazione delle disposizioni regolamentari

La normativa italiana non riporta una definizione esplicita del termine “diga”, e questo in alcuni casi può far sorgere incertezze sul fatto che un’opera idraulica sia da considerarsi una diga e sia pertanto soggetta alle disposizioni di legge sulla costruzione e sull’esercizio di dighe e traverse.

Soccorre, a questo riguardo, la letteratura tecnica, che in maniera praticamente univoca definisce

Partendo da queste definizioni, è già possibile escludere che siano dighe o traverse le briglie fluviali (fig. 6), in quanto opere non destinate a intercettare i deflussi di un corso d’acqua o a favorirne il rigurgito, ma a ridurre la pendenza dell’alveo e, corrispondentemente, la capacità erosiva del torrente. Né possono essere considerate dighe le conche di navigazione (fig. 10), adibite a tutt’altro che all’intercettazione ed accumulazione dei deflussi.

Analogamente, non sono dighe le arginature fluviali e le opere di sfioro delle casse di espansione in derivazione (fig. 7), “intese come aree opportunamente arginate per consentire l’accumulo temporaneo di acqua in occasione di eventi di piena mediante sfioro di una soglia libera o regolabile inserita in un tratto di sponda del corso d’acqua, oppure mediante altri sistemi quali sifoni auto innescanti o tratti di argine fusibili” (cfr. circolare P.C.M. 7 aprile 1999, n. DSTN/2/7311). Infatti non si tratta di opere che sbarrano un corso d’acqua e ne intercettano i deflussi.

Nemmeno sono da ritenersi soggetti alla normativa sulle dighe i serbatoi o invasi interrati (fig. 8) o pensili (fig. 9), perché manca l’opera di sbarramento.

Infine, sono escluse dall’ambito regolamentare delle dighe di ritenuta (cfr. legge 21 ottobre 1994, n. 584, art. 1, comma 1) “tutte le opere di sbarramento che determinano invasi adibiti esclusivamente a deposito o decantazione o lavaggio di residui industriali” (figg. 11-12).

Viceversa, ai sensi della circolare Min.LL.PP. 4 dicembre 1987, n. 352, le norme regolamentari sulle dighe si applicano “anche alle «opere di ritenuta» destinate alla formazione di serbatoi idrici artificiali realizzati fuori alveo, qualunque sia la loro finalità ed il regime della loro utilizzazione” (fig. 5).

Parimenti (cfr. decreto Min. LL.PP. 24 marzo 1982 e decreto Min. II.TT. 26 giugno 2014), la normativa tecnica italiana sugli sbarramenti di ritenuta (dighe e traverse) considera anche quelli aventi l’ufficio principale di invaso dell’acqua per attenuazione delle portate di piena a valle (sbarramenti di “laminazione” - fig. 3 -, nel cui caso l’accumulazione d’acqua si verifica solo per portate elevate). Sarebbero così da considerarsi soggetti alla normativa di settore anche gli sbarramenti di laminazione disposti trasversalmente all’alveo, singolarmente o in serie, a formare casse di espansione “in linea” e gli argini che ne costituiscono le sponde (fig. 4). Va detto tuttavia che la citata circolare P.C.M. 7 aprile 1999, n. DSTN/2/7311 considera gli sbarramenti di laminazione opere solo “tecnicamente assimilabili alle dighe”, sulle quali dovrebbe essere deciso caso per caso quali norme regolamentari siano da applicare, sulla base di accordi di programma tra le Autorità idrauliche (regionali), responsabili della progettazione e gestione di tali opere, e l’organismo tecnico specialistico di livello nazionale (ieri il Servizio Nazionale Dighe, oggi la Direzione Dighe del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti).

Dighe/Non dighe
Sono soggette alle disposizioni di legge sulla costruzione e sull’esercizio degli sbarramenti di ritenuta: le dighe (fig. 1); le traverse fluviali (fig. 2); le dighe di laminazione (fig. 3); le casse di espansione in linea (fig. 4 - fonte: parmaitaly.com); le opere di ritenuta destinate alla formazione di serbatoi idrici artificiali fuori alveo (fig. 5). Per dighe di laminazione e casse di espansione in linea l’applicazione delle norme regolamentari sulle dighe è regolata da accordi di programma tra le Autorità idrauliche regionali e Direzione Dighe del M.I.T. (circolare P.C.M. 7 aprile 1999, n. DSTN/2/7311).
Non sono soggetti alle predette disposizioni: le briglie fluviali (fig. 6 - fonte: Wolfgang Moroder); le arginature fluviali e le casse di espansione in derivazione (fig. 7); i serbatoi o invasi interrati (fig. 8); i serbatoi pensili (fig. 9); le conche di navigazione (fig. 10); i serbatoi e depositi industriali (fig. 11); i bacini di decantazione (fig. 12 - fonte: Fondazione Stava).

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Grandi e piccole dighe - riparto di competenze

Oltre alle caratteristiche funzionali di uno sbarramento, che lo comprendono o lo escludono dal novero delle opere soggette alle disposizioni di legge sulla costruzione e sull’esercizio degli sbarramenti di ritenuta (dighe e traverse), agli effetti della normativa italiana rilevano anche le dimensioni dello sbarramento (in particolare l’altezza) e quelle dell’invaso. Sono infatti queste dimensioni che inquadrano una diga o traversa come “grande” o “piccola” diga, assegnandone la competenza (per quanto attiene alla vigilanza sulla progettazione, esecuzione ed esercizio da parte dei concessionari) allo Stato o alle regioni e province autonome.

In particolare, la legge 21 ottobre 1994, n. 584 prevede che rientrino nella competenza dello Stato (e dunque del Servizio Nazionale Dighe, oggi Direzione Dighe del M.I.T.) “le opere di sbarramento, dighe di ritenuta o traverse che superano 15 metri di altezza o che determinano un volume di invaso superiore a 1˙000˙000 di metri cubi” [c.d. “grandi dighe”]; invece, rientrano nella competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano “gli sbarramenti che non superano i 15 metri di altezza e che determinano un invaso non superiore a 1˙000˙000 di metri cubi” [c.d. “piccole dighe”].

Ai fini dell’attribuzione delle competenze allo Stato o alle regioni e province autonome, la stessa legge 21 ottobre 1994, n. 584, e ancor meglio la successiva circolare P.C.M. 13 dicembre 1995, n. DSTN/2/22806, hanno introdotto le seguenti definizioni di altezza della diga e di volume di invaso:

Le medesime definizioni sono state confermate dalle nuove “Norme tecniche per la progettazione e la costruzione degli sbarramenti di ritenuta (dighe e traverse)” emanate con decreto Min. II.TT. 26 giugno 2014.

Va detto che la definizione di “altezza” della diga introdotta dalla legge 21 ottobre 1994, n. 584 è differente da quella indicata sulla normativa precedente. In particolare, il decreto Min. LL.PP. 24 marzo 1982 definiva “altezza della diga” “il dislivello tra la quota del piano di coronamento (esclusi parapetti ed eventuali muri frangionde) e quella del punto più basso della superficie di fondazione (escluse eventuali sottostrutture di tenuta)”. Dunque l’altezza della diga secondo la legge 584/1994 (riferita al punto più depresso dei paramenti) è di norma inferiore all’altezza secondo il decreto marzo 1982 (riferita al punto più basso della fondazione).

Altezze caratteristiche
Principali elementi e grandezze di una diga secondo la vigente normativa italiana
Se l'altezza di nuova definizione ha il pregio di essere un parametro che consente di stabilire a chi attribuire la competenza sulla diga (Stato o regioni) anche senza disporre di disegni di consistenza che con certezza attestino la quota del punto più basso della fondazione, ha d’altro canto il non trascurabile difetto di non corrispondere alla definizione dell’altezza strutturale di una diga adottata in tutto il mondo, che è appunto quella riferita al punto più basso della fondazione (si veda ad esempio il glossario del Bureau of Reclamation degli Stati Uniti - U.S.B.R.).

Dunque la definizione di “altezza della diga” data dal decreto Min. LL.PP. 24 marzo 1982, pur essendo non più vigente nella normativa italiana, rimane comunque in ambito tecnico come dato significativo, necessario, se non altro, per confrontare l’altezza delle dighe italiane con quella delle dighe di altri Paesi.

Va ribadito, circa l’attribuzione delle competenze allo Stato (per le “grandi dighe”) o alle regioni e province autonome (per le “piccole dighe”), che questa ripartizione attiene alla vigilanza sulla progettazione, esecuzione ed esercizio ad opera dei concessionari o gestori, ma non attiene (o non attiene interamente) agli aspetti normativi e regolamentari. Infatti, seppure le regioni, secondo le attribuzioni ad esse trasferite, si siano dotate di leggi e regolamenti propri che disciplinano la costruzione, l’esercizio e la vigilanza degli sbarramenti di ritenuta di loro competenza e dei relativi bacini di accumulo, restano tuttavia valide, per le dighe “regionali” di altezza superiore ai 10 metri o che determinino un invaso superiore ai 100˙000 metri cubi, le disposizioni regolamentari del d.P.R. 1° novembre 1959, n. 1363 e delle successive norme che ne costituiscono modifiche o integrazioni, in particolare le nuove norme tecniche di cui al decreto Min. II.TT. 26 giugno 2014. Del resto, il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 61, comma 4, prevede che “Resta di competenza statale la normativa tecnica relativa alla progettazione e costruzione delle dighe di sbarramento di qualsiasi altezza e capacità di invaso”. Per contro, sulla base della normativa vigente, le regioni e province autonome hanno rilevanti competenze in materia ambientale e di protezione civile che incidono anche sulla gestione delle “grandi dighe” ricadenti nel loro territorio.

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Gli adempimenti

La normativa di settore pone la responsabilità della gestione in sicurezza della diga in capo al “concessionario o gestore”, assumendo che le opere possano essere esercite dal concessionario della derivazione d’acqua oppure (in sua vece o in sua assenza) da un soggetto che non sia intestatario della concessione, ma che abbia comunque titolo e capacità tecnica per provvedere alla gestione secondo le disposizioni di legge.

Il Regolamento di cui al d.P.R. 1° novembre 1959, n. 1363 si limitava a prevedere, a carico del concessionario/gestore, i classici oneri connessi alla realizzazione della diga (progettazione, costruzione, direzione dei lavori, assistenza governativa e collaudo) e al successivo esercizio (vigilanza, manutenzione, monitoraggio, impianto di illuminazione e collegamento telefonico).

Nell’ultimo trentennio, successivi provvedimenti normativi hanno assoggettato le dighe di ritenuta a diversi nuovi adempimenti di carattere tecnico, nessuno dei quali privo di senso e di utilità, ma che di certo hanno appesantito notevolmente l’impegno organizzativo ed economico derivante dalla gestione di una diga, anche per via del costante orientamento del legislatore che, per limitare l’impiego di risorse del bilancio dello Stato, assegna al concessionario (che ricava profitto dalla utilizzazione della risorsa) tutti gli adempimenti di carattere tecnico previsti dalla normativa.

Dunque, sulla base delle disposizioni vigenti, in aggiunta a quanto previsto dal Regolamento del 1959, al concessionario/gestore è richiesto di:

A questi adempimenti, che comportano elaborazioni, studi e verifiche con costi complessivamente rilevanti, si aggiunge, per le “grandi dighe”, l’obbligo di iscriversi al RID (Registro Italiano Dighe) e “corrispondere al medesimo un contributo annuo per le attività di vigilanza e controllo svolte dallo stesso” (cfr. legge 1° agosto 2002, n. 166), contributo che non è venuto meno con l’avvenuta soppressione del RID (cfr. legge 24 novembre 2006, n. 286, art. 2, comma 172).

Va da sé che questo impianto normativo, che presuppone la capacità organizzativa e finanziaria del gestore di far fronte ai numerosi e gravosi adempimenti previsti dalla legge, diventa difficilmente applicabile nei casi in cui il concessionario non derivi dall’utilizzazione dell’acqua un profitto rilevante. Questa eventualità, tutt’altro che rara in assoluto, diventa praticamente la regola per i piccoli invasi, soprattutto se collocati su corsi d’acqua a regime torrentizio, con apporti incostanti e incerti. Quando poi questi invasi siano formati da dighe classificate come “grandi” (più alte di 15 metri) o anche da dighe “piccole” ma più alte di 10 metri (ricadenti fra le più alte delle dighe regionali), non sono molti gli “sconti” sugli adempimenti normativi di cui il concessionario riesce ad usufruire.

E’ pur vero che la normativa prevede la possibilità di un’applicazione parziale delle disposizioni regolamentari per i casi di minore importanza (si veda la premessa al Regolamento d.P.R. 1° novembre 1959, n. 1363 e la legge 21 ottobre 1994, n. 584, art. 2, comma 2). Tuttavia, raramente, all'atto pratico, questo basta a rendere economicamente conveniente la gestione di un piccolo invaso, e sempre più spesso si assiste alla rinuncia dei concessionari e al conseguente abbandono e degrado delle dighe minori. E se questo da un lato pone il problema della sicurezza degli sbarramenti abbandonati, dall’altro fa venir meno quella disponibilità diffusa e a basso costo di risorsa idrica sul territorio che le opere minori consentono, e che lo Stato in passato ha generosamente favorito (si vedano al riguardo la legge 26 luglio 1956, n. 862, c.d. “legge dei laghi collinari”, la legge 18 dicembre 1959, n. 1117 e la legge 2 giugno 1961, n. 454, c.d. "primo Piano Verde" - art. 11).

L’unica possibile soluzione al problema è che lo Stato e le Amministrazioni regionali ravvisino l’opportunità e la convenienza della buona conservazione delle dighe minori e aiutino i concessionari nella gestione, sia con adeguate sovvenzioni per le manutenzioni e gli adeguamenti necessari, sia con il supporto della propria struttura tecnica, che non dovrebbe limitarsi a svolgere la più assidua vigilanza su tutti gli adempimenti che gravano sul concessionario, ma dovrebbe all’occorrenza sostituirsi ad esso nel redigere le complesse elaborazioni e progettazioni richieste dalle disposizioni normative.

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La gestione delle emergenze e la prevenzione

La presenza di una diga su un corso d’acqua, a meno di un crollo rovinoso della diga stessa o delle sponde del bacino (Vajont) e a meno di manovre incongrue degli organi di scarico, è di per sé un fattore positivo agli effetti della tutela dei territori di valle dalle inondazioni. La diga, infatti, intercetta le acque di piena che affluiscono da monte, favorendone l’invaso temporaneo nel bacino e attenuando in tal modo le portate massime rilasciate a valle nel corso della piena. Forte di questa considerazione, il Regolamento d.P.R. 1° novembre 1959, n. 1363 si limitava a prescrivere la gestione in sicurezza dello sbarramento e delle opere accessorie, implicitamente assumendo che eventuali fenomeni alluvionali a valle non avrebbero potuto essere ricondotti alla presenza della diga, che anzi ne avrebbe favorito il contenimento.

Le disposizioni normative che si sono aggiunte al Regolamento del 1959 a partire dalla seconda metà degli anni ’80, conseguenti anche a incidenti ed eventi disastrosi occorsi in Italia e all’estero, indicano una nuova consapevolezza circa i rischi che possono aversi (o che possono essere prevenuti) nei territori di valle per effetto della presenza di una diga.

In particolare, i rischi derivanti da manovre degli organi di scarico o dal collasso della diga sono considerati dalle circolari Min. LL.PP. 28 agosto 1986, n. 1125 e 4 dicembre 1987, n. 352, e dalle successive circolari P.C.M. 13 dicembre 1995, n. DSTN/2/22806 e 19 marzo 1996, n. DSTN/2/7019. Secondo quanto da queste disposto, lungo gli alvei a valle delle dighe devono essere installati cartelli monitori di tipo unificato “segnalanti il pericolo di piene artificiali, anche improvvise, per manovre degli organi di scarico”, ed ogni diga deve essere provvista di una sirena destinata ad entrare in funzione “esclusivamente per manovre di apertura volontaria degli organi di scarico per avvisare dell’arrivo dell’onda di piena le persone eventualmente presenti nell’area immediatamente a valle dello sbarramento e nelle zone dell’alveo adiacenti gli sbocchi degli scarichi”. Devono essere inoltre acquisiti gli studi sulle conseguenze che hanno sui territori di valle le manovre eccezionali degli organi di scarico della diga e l’ipotetico crollo della diga stessa, e deve essere valutata la massima portata scaricabile a valle che rimanga contenuta in alveo, o meglio nella “fascia di pertinenza fluviale”.

Una volta acquisiti gli studi e le valutazioni predette, risultano definiti, con sufficiente approssimazione, degli scenari di rischio formati di elementi noti:

Gli “scenari degli incidenti probabili” così definiti dovranno costituire la base conoscitiva e documentale per la redazione del piano di emergenza della diga (PED) da parte delle Autorità di protezione civile, a tutela delle popolazioni e infrastrutture esposte alle diverse ipotesi di rischio. A redigere i piani di emergenza, la circolare P.C.M. 13 dicembre 1995, n. DSTN/2/22806 chiamava i prefetti. La più recente direttiva P.C.M. 8 luglio 2014 sposta questa incombenza sulle regioni, “in raccordo con le prefetture-UTG territorialmente interessate”.

Le regioni, sulla base della direttiva P.C.M. 27 febbraio 2004, sono inoltre chiamate a individuare “quegli invasi che potrebbero essere effettivamente utili alla laminazione delle piene e quindi ad una riduzione del rischio idraulico a valle degli invasi stessi. (…) Per tali invasi le Regioni, con il concorso tecnico dei Centri Funzionali decentrati, dell’Autorità di bacino e del Registro italiano dighe [oggi Direzione Dighe del M.I.T.], d’intesa con i gestori, sotto il coordinamento del Dipartimento della protezione civile, predisporranno ed adotteranno un piano di laminazione preventivo”.

La circolare Min. LL.PP. 4 dicembre 1987, n. 352 e la successiva circolare P.C.M. 19 marzo 1996, n. DSTN/2/7019 (quest’ultima poi sostituita dalla citata direttiva P.C.M. 8 luglio 2014) provvedono anche a definire le modalità con cui il concessionario/gestore dovrà non solo esercire la diga in sicurezza secondo un piano di attività dettagliato nel “Foglio di condizioni per l’esercizio e la manutenzione” (FCEM), ma anche gestire le eventuali emergenze, garantendo all’occasione la presenza qualificata in loco dell’ingegnere responsabile, diramando alle Autorità di protezione civile, alle Forze dell’ordine, Vigili del fuoco ed eventuali altri soggetti coinvolti gli avvisi sull’evolversi della situazione e sulle manovre di apertura degli organi di scarico eventualmente previste ed eseguendo infine le manovre di scarico necessarie anche in applicazione del “piano di laminazione”, ove predisposto e adottato dalla Regione ai sensi della direttiva P.C.M. 27 febbraio 2004. Le attività del concessionario/gestore in occasione delle emergenze sono pianificate nel “Documento di protezione civile”, uno specifico allegato del FCEM introdotto dalla circolare Min. LL.PP. 4 dicembre 1987, n. 352 e successivamente riformato dalla circolare P.C.M. 19 marzo 1996, n. DSTN/2/7019 e, da ultimo, dalla direttiva P.C.M. 8 luglio 2014. La citata direttiva P.C.M. 8 luglio 2014 prevede che le disposizioni del piano di laminazione, ove adottato, o differenti specifiche disposizioni emanate dall’Autorità regionale preposta al governo delle piene prevalgano su quelle del Documento di protezione civile.

E’ rilevante, riguardo alle prescrizioni normative sulla gestione delle emergenze, il principio enunciato dapprima dalla circolare P.C.M. 19 marzo 1996, n. DSTN/2/7019, e poi mantenuto dalla direttiva P.C.M. 8 luglio 2014, del “non aggravamento dell’evento di piena”, cioè l’obbligo a) di non scaricare a valle, nella fase crescente della piena, una portata superiore a quella affluente al serbatoio, e b) di non scaricare a valle, nella fase decrescente della piena, una portata superiore alla massima scaricata nella fase crescente. All’obbligo predetto, valido in generale per tutti i serbatoi sul territorio nazionale in quanto riportato esplicitamente su ciascun Documento di protezione civile, il concessionario/gestore può derogare, come sopra detto, solo in caso di diverse disposizioni da parte dell’Autorità competente, impartite con un ordine specifico o inserite nell’eventuale piano di laminazione predisposto ai sensi della direttiva P.C.M. 27 febbraio 2004.

La citata direttiva P.C.M. 27 febbraio 2004, nell’ambito dell’organizzazione complessiva del sistema di allertamento nazionale, statale e regionale per il rischio idrogeologico ed idraulico ai fini di protezione civile, riporta ulteriori indicazioni per i gestori degli invasi riguardo alle manovre da eseguire in occasione di eventi di piena e alle comunicazioni da inviare alle Autorità coinvolte nel governo della piena.

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